新修訂的《環境保護法》將于2015年1月1日開始實施，新增的“環保違法按日連續處罰”條款非常受關注。近期，為了落實這一法律條款的規定，環境保護部頒布《環境保護按日連續處罰暫行辦法》（征求意見稿），向全社會征求有關“環保按日連續計罰”這一措施的建議。?

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事實上，如何對企業的違法排污進行有效處罰一直是環境保護工作的難點之一。根據以往的案例，大多數環保違法的處罰措施都力度不足，無法真正到位。具體的體現包括，一是處而不罰，也就是無法嚴格按照現有的法律法規對違法排污主體進行相應的有效處罰。例如，發出整改通知書或者對主要責任人約談，但之后就沒了下文。二是處而輕罰，例如，發現環境違法現象之后，僅僅按照現有規定的最低罰金標準進行處罰，有的甚至連金額較低的處罰最終也不了了之。三是罰而不停，也就是經過單次處罰后，排污主體照常繼續違法排污，甚至提高違法排污的程度，對環境造成更大的破壞。?

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以上三者，無論是不罰、輕罰還是罰而不停，盡管其背后有著較為復雜的成因，但其后果卻是相似的，那就是無法真正落實治污這一當下社會經濟發展的緊迫需要，使得環境治理、改善環境質量以及建設生態文明都成為空中樓閣。?

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從源頭上看，環保違法處罰不到位的實質是極大地放松了對排污主體的污染約束，從而改變了其成本函數，形成了違法成本低、守法成本高的倒掛現象。?

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為此，改變處罰方式，提高處罰力度，強化處罰執行顯然成為環保違法處罰制度的發展方向。正是在此背景下，各界在重典治污上形成了較大的共識。主要體現為，其一，違法排污的處罰標準應該與時俱進，不能停留在低水平處罰的循環往復中，也就是處罰后繼續排污的惡性循環。其二，將以往針對違法排污的單次處罰改為連續處罰，直至違法排污停止。這樣一來，各類排污主體就無法通過各種方法來規避環保違法處罰，從而能夠逐漸將環境保護轉變為硬約束，而不是原先的軟約束。?

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但是，環境治理的問題顯然并沒有如此簡單。事實上，就理論而言，表面上看起來外生于社會經濟發展的環境保護政策，其實無法真正實現想象中的外生性。例如，治污的環境政策在很大程度上都必須與相應的社會經濟條件相耦合。否則，即便是重典也可能是一廂情愿，未必可以取得理想中的效果。?

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首先，所謂的耦合就是經濟學中的內生性。簡而言之，就是在一定時期內，污染治理對經濟增長有擠出效應。所以，真正衡量重典可不可行的標準不是環境質量這個唯一的指標，而是要綜合考慮整體社會福利。污染治理的最佳水平，應該是污染治理的擠出效應等同于社會總體邊際福利改善程度。?

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當下社會經濟發展的現狀是，各區域、各地區之間有著很大的發展差異。這意味著，相同的處罰力度，在不同地區將產生不同的福利效果，過重或過輕的處罰其實都是不利的。?

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其次，環境政策內生性的第二重表現是與市場條件的相適性，這意味著有必要進行合理的制度設計。?

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在從污染到治理污染的過程中，隱含著諸多社會經濟傳導關系，尤其是其中所包含的市場條件及其關系。所謂的環境政策其實大多是針對市場條件的某種修正和調適。例如，通過加強違法排污的處罰來修正不同企業在環保上所面臨的不公平競爭的市場條件。但問題是不同行業、不同地區和不同市場地位的企業在最優的市場條件上都有著不同的定義。如何能最終形成相對公平的競爭環境和有利于競爭的市場條件，這是需要設計的，并非一刀切的重典可以解決。?

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以處于產業鏈上下游環節的生產企業為例，假設其都有違法排污行為，在相同的市場結構中，越是處于上游的企業，客觀上，越容易將其處罰帶來的各種成本傳遞給下游。而相比之下，中下游再往下傳遞的空間則較小。因此，中下游的企業對于重罰較敏感，也就是重典的效果會比較好。相反，上游企業則對重罰沒那么大的敏感度，因為即便是被重罰了，它也會將增加的成本傳遞給其下游企業。換而言之，基于成本（價格）效應的處罰重典在效果上存在較大的不確定性。?

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這意味著，即便我們在重典治污問題上達成了共識，那也有必要對其中的細節開展研究，針對某些特殊的市場條件進行輔助性的政策設計。仍舊以上述案例為例，要讓違法排污主體真正付出代價，就必須截斷其轉移處罰成本的途徑。例如，設計違法排污的信用體系和標識體系，讓其在融資、擴大再生產、市場銷售以及獲取補貼等方面形成阻力，從而彰顯出處罰效應的輻射力和連貫性。?

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總之，環保按日連續計罰只是走出了加大環保違法懲罰的第一步。接下來，我們仍應該進一步加強對中國特色社會主義市場經濟的基礎理論研究，加深對市場規律的認識，并在此基礎上，設計出全面而有效的環境保護制度。

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